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實施增減掛鉤,助推精準扶貧

發布時間:2019-11-11 09:54:35    作者:林茂斌    來源:    【鄖西周刊】   

  我國是人口大國,土地作為人類賴以生存的因素,人與地之間的矛盾也日益突出,土地管理的重要任務就是對用地結構進行優化,節約用地。2006年4月,國土資源部在全國 5個?。ㄊ校╅_展第一批增減掛鉤試點以來,一些地方相繼采取建設用地置換、周轉和土地整理 折抵等辦法,盤活城鄉存量建設用地,解決城鎮和工業園區建設用地 不足,實現了增加耕地有效面積、提高耕地質量、節約集約利用建設用地、城鄉用地布局更合理的目標。本文以鄖西縣為例,對該縣增減掛鉤政策實施的效應和對精準扶貧工作的幫助進行了探討,也給出了筆者自己的建議。


  一、基本縣情


  鄖西地處鄂西北,北依秦嶺,南臨漢江,三面環陜(與陜西省商南、山陽、鎮安、旬陽、白河五縣毗鄰),一面接楚(東接十堰市鄖陽區),素稱“秦之咽喉、楚之門戶”。福銀高速穿境而過,武西高鐵過境并設站,是華中和西北西進東出的“橋頭堡”、古漕運和茶馬古道的重要驛站、古絲綢之路的重要通道??h域面積3509平方公里,轄18個鄉鎮(場、區)、286個村(社區),總人口51萬人。2018年全縣地區生產總值75.74億元,同比增長7%;固定資產投資99.6億元,同比增長12.3%;財政收入7.25億元,同比增長17.3%,其中地方一般公共預算收入4.7億元,同比增長19.7%;社會消費品零售總額57.7億元,同比增長12%;城鎮常住居民人均可支配收入26661元,同比增長7.74%;農村常住居民人均可支配收入9916元,同比增長9.84%。


  二、易地扶貧搬遷項目實施情況


  全縣有建檔立卡貧困人口50074戶148705人,重點貧困村84個,貧困發生率達32.7%。近年來,全縣堅持以習近平總書記扶貧開發重要論述為指導,認真落實中央、省、市決策部署,真抓實干、埋頭苦干,全力打好精準脫貧攻堅戰。截至2018年底,全縣已脫貧30764戶105304人;完成易地扶貧搬遷25942戶70928人;出列重點貧困村51個;貧困發生率降至9.5%。目前,存量貧困人口19310戶43401人,重點貧困村33個,計劃2019年實現整縣脫貧摘帽。


  鄖西縣委、縣政府按照國家發改委《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》文件精神,緊扣“自然條件嚴酷、生存環境惡劣、發展條件嚴重欠缺且建檔立卡貧困人口相對集中的農村貧困地區”標準,對“一方水土養不起一方人”的貧困地區,堅持“應搬盡搬”的原則,對符合條件的貧困對象進行全面摸底,按照貧困戶申請、入戶調查、村級評議、公開公示、鄉鎮審查、縣級審批等程序和“一照四簽”辦法(貧困戶住房現狀照片、調查人簽字、駐村工作隊長簽字、鄉村干部簽字、鄉鎮負責人簽字),把真正有意愿搬遷、符合搬遷條件的貧困戶全部納入。同時,通過大數據比對、巡視巡察、審計整改、動態調整等方法,對不符合條件的對象按政策要求及時剔除,對符合條件卻遺漏的對象及時納入,最終鎖定易地扶貧搬遷對象25942戶70928人。


  易地扶貧搬遷事關脫貧攻堅戰能否打贏,脫貧效果是否明顯。鄖西縣始終把易地扶貧搬遷作為打贏脫貧攻堅戰的“頭號工程”,圍繞“搬得出、穩得住、可發展、能致富”的目標,嚴守“人平25平方米、搬新必須拆舊、不因搬遷而舉債”三條政策紅線,按照“六個統一”(統一精準識別、統一規劃選址、統一戶型設計、統一資金撥付、統一手續辦理、統一驗收復墾)的方式操作,強力推進易地扶貧搬遷各項工作。全縣共建成安置點1116個,已完成“交鑰匙”25942戶70928人,其中,2016年6247戶13134人,2017年9328戶27587人,2018年10367戶30207人,目前已搬遷入住23984戶65641人。


  三、增減掛鉤的實施情況


  鄖西縣易地扶貧搬遷涉及25942戶70928人,搬遷任務異常艱巨,需要扶貧資金過百億元,僅建設易地扶貧搬遷安置房就需40余億元,而鄖西縣每年財政收入只有7億元左右,財政壓力巨大。為解決扶貧地區缺乏扶貧資金問題,支持貧困地區(特別是深度貧困地區)脫貧攻堅,中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》(廳字〔2017〕41號),國土資源部印發了《關于用好用活增減掛鉤政策,積極支持扶貧開發及易地扶貧搬遷工作的通知》(國土資規〔2016〕2號)等文件,將貧困地區和發達地區的城鄉建設用地增減掛鉤指標進行統籌,貧困地區的城鄉建設用地增減掛鉤結余指標可調劑到發達地區使用,發達地區給予貧困地區一定的經濟補償(目前確定的最低標準是30萬元/畝),這樣既解決了發達地區缺地的問題,也解決了貧困地區缺錢的問題,促進發達地區和貧困地區共同發展。文件還明確規定,增減掛鉤指標應重點向深度貧困地區傾斜。


  2017年以來,鄖西縣充分運用城鄉建設用地增減掛鉤政策,把易地扶貧搬遷拆舊復墾和城鄉建設用地增減掛鉤項目有機結合,將易地扶貧搬遷戶原房拆除復墾成耕地,產生的新增耕地指標,一部分用于完善精準扶貧項目用地手續,節余指標在全省增減掛鉤交易平臺上交易,所得收益用于彌補精準扶貧資金不足。截止目前,我縣已上報城鄉建設用地增減掛鉤項目42944畝,已立項批復20300畝,已申報驗收7703畝。2017年,我縣交易增減掛鉤指標307畝,獲得收益1.28億元;2018年,我縣交易增減掛鉤結余指標1200畝,獲得收益3.72億元;2019年已交易1500畝,收益4.5億元。


  四、增減掛鉤的效應


 ?。ㄒ唬嵤┰鰷p掛鉤是精準扶貧的有力抓手。鄖西縣是秦巴山區集中連片特困縣,是湖北省精準扶貧易地扶貧搬遷的主戰場,全縣51萬人口中,有建檔立卡貧困人口14.9萬人,有易地扶貧搬遷戶25893戶7.1萬人。按照易地扶貧搬遷規劃,到2019年9月底,鄖西縣要全部完成易地扶貧搬遷拆舊復墾任務,需要建設1196個安置點,需要新增建設用地指標3000畝,資金20億元以上。這些指標和資金除上級轉移支付和貸款籌集資金外,就要靠實施增減掛鉤項目來實現。鄖西縣已立項的31個增減掛鉤項目,拆舊復墾區約52000畝,通過工程實施,驗收報備后可新增農用地指標52000畝,扣除安置點占地3000畝,可產生節余指標約49000畝,除留一部分自用外,按目前省域增減掛鉤指標交易平臺底價交易可為我縣爭取至少100億元資金(目前省域增減掛鉤指標交易平臺底價為30萬元/畝),這對于我們這樣一個國家級的貧困縣來說,是一件好事。


 ?。ǘ嵤┰鰷p掛鉤是鄉村振興的有益探索。實施增減掛鉤是全面實施鄉村振興戰略、推進城鄉統籌發展的有益探索。長期以來,鄖西縣村級規劃基本處于“各自為政、見縫插針、雜亂無序”的原始狀態,農村村民建房沿河沿路、指手為界、不按規劃、濫搭亂建現象普遍,導致一些村莊“橫七豎八、雜草叢生、污水橫流、蒼蠅亂飛”,與社會主義新農村建設背道而馳。通過實施增減掛鉤,對騰退舊宅基地、廢棄磚瓦窯場、“空心村”等農村集體建設用地進行拆舊復墾,形成質量較高、集中連片、配套設施較為完善的可耕地,有利于提高農業綜合生產能力,增加農民收入。騰退出的建設用地指標,既可開展跨區域流轉取得收益進一步支持脫貧攻堅工作,又可滿足移民搬遷、脫貧產業、民生社會發展等項目建設用地的需求,實現城鄉間土地資源、資產和資本的有序流動,還可以通過整合危房改造、通村公路、搬遷扶貧、改水改廁等惠農資金,集中到還建區捆綁使用,把還建區建成“規劃布局科學合理、居住環境整潔優美、基礎設施配套齊全、群眾生活和諧安康”的社會主義新農村。


 ?。ㄈ嵤┰鰷p掛鉤是節約用地的有效途徑。實施增減掛鉤是破解耕地保護“缺措施”與保障工業化、城鎮化發展“缺土地”兩難問題的有效途徑。通過推進農村山、水、林、田、路、村綜合整治,不僅可以有效增加耕地面積,還可以提高耕地質量,破解耕地保護“缺措施”的難題;將農村建設用地復墾所節約的用地指標調劑到城鎮和產業集聚區使用,能保障更多的工業項目、民生工程和城鎮基礎設施項目落地,緩解建設用地指標緊張的壓力,破解工業化、城鎮化“缺土地”難題。同時,改變以往利用計劃分配建設用地指標的方法,通過市場競爭的方式有償取得用地指標,增加用地成本,可以有效阻止花園式工廠和城市建設“攤大餅”式的無序擴張,倒逼用地單位節約集約用地,從而優化土地空間布局,提高土地利用率,在保障發展的同時,有效保護耕地資源。


  五、相關建議


 ?。ㄒ唬┮獡屪フ邫C遇。一是增減掛鉤項目實施方案批準后,拆舊區80%的周轉指標可直接用于建設用地項目報批,不再單獨辦理農用地轉用手續;二是利用增減掛鉤指標報批建設用地,可免交耕地開墾費和建設用地有償使用費;三是增減掛鉤項目可以實行迭加,大項目套小項目。既可以申報土地整理項目,還可以申報土地占補平衡項目和增減掛鉤項目,且土地整理項目資金可以用于新農村基礎設施建設。


 ?。ǘ┮獡屪r間機遇。按照有關文件精神,增減掛鉤的試點時間截止到2020年底。如何搶抓這一年多的黃金建設期,加快推進增減掛鉤項目進度,早日將實施驗收報備后的節余指標在省域交易平臺上交易至關重要。根據有關建設規劃,“十三五”期間,“十西”高鐵、“十巫”高速、孤山和夾河關電站、河夾扶貧工業園、正大百萬馬頭羊、精準扶貧易地扶貧搬遷等一大批基礎設施項目和招商引資項目為全縣迎來了經濟快速發展的機遇期。在發展熱情高,上馬項目多的同時,也出現了因建設用地指標不足而導致好的項目無法落地的現象發生。破解這一困境的最有效途徑就是堅持節約集約用地,向內挖掘潛力,加快推進城鄉建設用地增減掛鉤工作。充分利用這一政策利好,爭取用地指標,緩解用地壓力,籌集扶貧資金,統籌城鄉發展。


 ?。ㄈ┬枰盐盏膸c原則。一是堅持“政府主導、農民主體、企業參與、市場運作”的原則。要以增減掛鉤項目為載體,整合各類涉農項目和涉農資金,捆綁實施。要明確農民群眾的受益主體地位,充分調動農民參與增減掛鉤工作的積極性。要認真聽取群眾意見,嚴禁盲目大拆大建和非法強拆強建。要選強選優中介服務單位和施工單位。有必要時可以引進實力強的企業實行PPP模式參入增減掛鉤項目建設;二是堅持統籌推進、綜合開發的原則。要以增減掛鉤項目為契機,推進農業產業結構調整,轉變農業發展方式,創新農村土地流轉機制,改變農村傳統的生產方式和農民傳統的生活習慣;三是堅持保障群眾權益為重的原則。既要充分尊重群眾意愿,依法穩妥推進宅基地拆舊復墾工作,又要嚴格堅持足額補償原則,注重維護群眾房屋財產的合法權益,做到積極穩妥、有序推進,保持社會大局的和諧穩定;四是要堅持因地制宜、突出重點、零拆整建的原則。要選優選準項目區,突出易地扶貧搬遷拆舊區這個重點,應拆盡拆,應拆必拆。要將復墾后的項目區土地利用與易地扶貧搬遷安置點相結合,使搬遷群眾搬得出、住得穩、能致富。


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